索  引  号 11370800004312466C/2019-43207 公开方式 主动公开
发布机构 济宁市人民政府办公室 组配分类 济政发
成文日期 2019-10-31    
济政发〔2019〕13号济宁市人民政府关于深化市级预算管理改革的实施意见


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济宁市人民政府

关于深化市级预算管理改革的实施意见

 

各县(市、区)人民政府,济宁高新区、太白湖新区、济宁经济技术开发区、曲阜文化建设示范区管委会(推进办公室),市政府各部门,各大企业,各高等院校:

为加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施预算绩效管理,促进全市经济社会持续健康发展,根据《中华人民共和国预算法》、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和省政府《关于深化省级预算管理改革的意见》(鲁政发〔2019〕1号)有关要求,结合我市实际,现就深化市级预算管理改革提出以下实施意见。

一、充分认识深化预算管理改革的重要性和必要性

财政是国家治理的基础和重要支柱,预算是政府活动和宏观政策的集中反映。按照党的十八届三中全会关于全面深化财税体制改革部署要求,我市统筹推进预算管理、部门预算、预决算公开、绩效管理等系列改革,初步建立起符合我市实际和特点的预算制度主体框架,有力推动了全市经济社会健康有序发展。随着经济社会发展和各项改革的不断深化,现行预算管理中存在着财政和业务部门权责不清、预算管理越位与缺位并存、全口径预算缺乏统筹、资金专项设置较多等问题,亟需进一步调整完善。深化预算管理改革,是党中央、国务院和省委、省政府作出的重大决策部署,是进一步深化财税体制改革、更好发挥财政职能职责和治理作用的迫切需要,是打造“内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效、公开透明”的现代预算管理新体系的有效举措。各级各部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,进一步提高政治站位,切实把思想和行动统一到中央和省市部署要求上来,把深化预算改革、加强预算管理的各项要求落到实处。

二、准确把握预算管理改革的基本原则

——总体设计,重点突破。要突出问题导向,针对预算管理中存在的薄弱环节,对症施策,补齐短板,着力构建预算编制、执行、监督“全链条”管理机制,强化宏观调控和管理,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

——厘清权责,规范管理。大力推进预算管理领域“放管服”改革,以预算法为准绳,以简政放权为核心,科学划分预算编制、执行、监督各环节权责。市财政部门主要聚焦预算编制、放开预算执行、强化绩效管理,市业务主管部门全面负责本部门预算的编制、执行和评价,凝聚工作合力,提高行政管理效能和体制运行效率。

——强化统筹,保障重点。围绕市委、市政府重大决策部署,从财政收支两端全面强化预算统筹,调整支出结构,优化资金配置,实行“全口径、一体化”预算编制。加大专项资金清理整合力度,设立综合性专项资金,创新扶持方式,引导更多资金投向新旧动能转换和高质量发展,投向重点民生项目和经济社会发展的薄弱环节,切实增强政府综合财力运筹能力。

——硬化约束,提升绩效。健全监督制衡机制,明确预算单位的主体责任,规范预算编制程序,强化预算刚性约束,严格执行各级人大批准的预算。全面引入绩效理念,更加注重结果导向,强调成本效益分析,加快构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。健全完善预算公开、审计、问责等监管措施,倒逼预算管理更加规范高效,不断提升财政资金使用效益。

三、深化市级预算改革的主要任务和措施

(一)优化预算管理权责设置,深化预算管理“放管服”改革

1.依法规范部门预算管理权责。落实预算法定职责,科学划分预算编制、执行、监督等各环节权责,进一步压实各方责任。市财政部门负责预算编制、支出政策审核和预算绩效管理,牵头制定综合性资金管理制度和专项资金管理办法,原则上不参与专项资金的项目申报、审批、验收等具体事务。市业务主管部门全面负责本部门预算编制和具体执行,建立和完善本部门预算管理内控机制,制定专项资金分配使用方案,对资金的支出进度、使用绩效以及安全性、规范性负责。

2.增强县(市、区)资金使用自主权。今后凡直接面向县(市、区)并由其实施更为便捷有效的资金,市业务主管部门要按照“应放尽放”的原则,主要采取因素法或县(市、区)整体竞争立项的方式切块分配下达。县(市、区)政府(管委会)结合当地实际,在规定权限内自主安排使用资金,并对项目安排和资金使用的真实性、合规性及有效性负责。市级确需保留审批权的项目,市业务主管部门应从严控制、制定清单,并严格按相关管理办法配比资金,报市政府同意后实施。

3.严格履行市级支出责任。稳步推进市以下财政事权和支出责任划分改革,逐步形成清晰的市与县(市、区)财政事权和支出责任划分清单。对属于市级的财政事权,应由市级承担支出责任,市级各业务主管部门不得要求县级安排资金。对属于县(市、区)的财政事权原则上由县(市、区)政府(管委会)通过自有财力安排。对市与县(市、区)共同财政事权,应根据基本公共服务的受益范围、影响程度等,按照财政事权的构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责。部门预算编制阶段,市业务主管部门须以本部门承担的财政事权为基础提出预算申请,原则上应在市级支出责任范围内申报项目,严禁随意扩大支出范围、超越发展阶段和财力可能盲目出台政策、过度提高支出标准等。

(二)构建现代预算编审体系,增强政府预算统筹调控能力

4.加强全口径预算管理。建立健全一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算定位清晰、分工明确、有机衔接、相互补充的政府预算体系,用足用好地方政府债务限额,做到“四本预算”与政府债务预算(计划)一体编报、同步审核。改变按资金渠道分类核定预算、确定用途的管理模式,将市级各类预算资金(含有专项用途的非税收入),连同上级转移支付资金以及清理盘活的存量资金等,全部纳入支出预算“盘子”,统筹研究预算安排意见,实行“全口径、一体化”预算编制,从源头上优化财政资源配置。部门、单位要将上级补助资金、专户资金、结转资金等所有资金来源全部纳入预算管理,同步编制收支预算,上述资金能够保障的支出,原则上不再同方向、同领域安排支出。

5.推进预算标准化建设。市财政部门加快完善公用经费定额标准、通用项目分类支出定额标准和资产配置标准,市业务主管部门按照资金管理权限,制定部门项目支出定额标准,严格按标准编制预算、配置资产。合理确定民生支出保障标准,使民生改善与经济发展相协调、民生支出与财力状况相匹配。进一步夯实财政供养人员实名制管理,完善组织、机构编制、人力资源社会保障、财政等部门人员信息共管共享机制,提高预算管理信息化水平。

6. 深化零基预算改革。为提高预算安排的科学性和精准性,改变“先有资金、后定项目”以及“基数+增长”的预算编制方式,以细化预算和项目库建设为基础,对财政专项资金全面实行零基预算管理,重点支出安排不再与财政收支增幅或生产总值挂钩。市业务主管部门按要求逐项编制专项资金预算,确保市委、市政府确定的重大改革、重要政策和重点项目不留“硬缺口”。市财政部门按照政策要求,对部门提报的支出预算进行全面审核,综合考虑支出政策、资金需求、财力可能等因素,科学合理地提出年度预算安排建议,按程序报送市人大审议批准。

7.提高预算编制水平。市业务主管部门根据部门职责,提前谋划、统筹编制本部门中期财政规划和年度预算草案,确保预算申请与中央、省和市委、市政府重大决策部署有效衔接。做实做细项目库,市业务主管部门提前做好项目申报、评估论证、工程招标、分年度资金需求测算、绩效目标设定等基础性工作,对已确定的项目及时入库管理。注重发挥项目库对预算的约束和支撑作用,所有申请预算的项目都应在预算年度开始之前列入项目库,并按轻重缓急排序,实现定期更新和滚动管理,未入库项目原则上不予安排预算。

(三)加大专项资金清理整合力度,集中财力保重点办大事

8.规范专项资金管理。专项资金根据全市经济社会发展需要、市以下财政事权与支出责任划分以及市委、市政府决策部署和特定政策调控要求统一设置。规范专项资金设立程序,今后部门提议新设专项资金,要同步提出包括政策依据、测算标准、绩效目标、支出计划等的评估报告,并报市委常委会会议或市政府常务会议批准。建立专项资金定期评估和退出机制,具有阶段性目标的专项资金执行期限一般不超过5年,试点类项目不超过3年,期满后需要继续安排的专项资金,市业务主管部门要按程序重新申请。

9.强化各级资金统筹使用。对中央、省切块下达资金,在符合上级规定前提下,与市级同领域专项资金相结合,一并研究预算安排和资金使用,形成资金合力;对上级按项目法分配的资金,要择优遴选上报市委、市政府确定实施的重点项目,避免资金和项目两头安排。

10.实施“大专项+任务清单”管理模式。结合实施党政机构改革,深入推进专项资金清理整合工作,归并设立综合性的“大专项”。根据工作职责和目标任务,每个市业务主管部门原则上只管理一项专项资金。市业务主管部门研究制定专项资金任务清单,明确专项资金的支出方向,报市政府同意后,与资金同步下达。加强对县(市、区)和用款单位的指导培训,允许县(市、区)在完成任务清单中的约束性任务后,将剩余资金在专项内统筹使用。

11. 改变财政对市场主体的支持方式。改变过去财政对企业等市场主体的直接补助方式,相关支持主要通过税费政策优惠、政府引导基金、以奖代补等市场化普惠性方式实现,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。

12.完善资金分配决策程序。对采取因素法分配的资金,市业务主管部门要依据资金管理办法,科学确定分配因素和权重,研究制定资金分配方案。对采取项目法分配的资金,市业务主管部门要认真组织项目申报、评审、公示等,主要采取竞争择优、以奖代补等方式遴选项目,确保项目安排合理合法。项目安排及资金分配方案,须按照“三重一大”要求,由市业务主管部门党组(委)会议集体研究,在规定时限内以正式文件报送市财政部门审核后拨付资金。除普惠性、兜底性民生政策外,大额资金分配和重要项目安排,应由业务主管部门按程序报市领导同意。

(四)强化预算执行管理,有效提升科学理财水平

13.压实预算执行责任。强化部门的预算执行主体责任,各部门年初要提报预算执行计划书,明确预算执行的时间节点和工作措施。基层预算单位要加快用款进度,实行限时办结制。市财政部门建立健全预算执行动态监控机制,实施预警核实处置和支出预警反馈,定期通报各部门专项资金分配进度和本级预算支出进度。建立预算执行进度与预算安排挂钩机制,对支出进度慢、存量资金规模大的部门,相应压减下年度预算。

14.硬化预算执行约束。严格执行市人大批准的预算,严禁超预算或无预算支出,未经法定程序不得调整。应列未列年度预算以及年度执行中新出台的支出事项,原则上列入以后年度预算安排;确需当年安排的,优先通过本部门主管专项资金统筹解决。严格控制不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金的调剂,确需调剂使用的,按照市财政部门的规定办理。属于预算法规定调整事项的,市财政部门要及时组织编制预算调整方案,在市人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前,将预算调整初步方案送交市人大常委会有关专门委员会进行初步审查,未经法定程序批准,各级政府不得做出预算调整的决定。

15.提高财政资金支付效率。深化国库集中支付改革,将市级预算单位资金支付方式逐步改为授权支付,建立“大额支付报备制度”,取消市财政部门用款计划审批。深化支付电子化改革,建立“支付一个口子、核算一张凭证、管理一个平台”的支付新机制,实现市级国库支付全业务电子化管理。

16.加大存量资金盘活力度。除据实结算项目或突发事件外,对超出预算法规定时限未分配下达的市级专项资金,原则上由市财政部门报市政府批准后予以收回。对市级部门结转超过一年的项目资金、上级专款结转超过两年的资金,以及当年年底未形成实际支出的基本支出,一律收回市财政统筹使用。各县(市、区)收到上级专项资金,尚未分配且结转两年以上的,应交回上级财政统筹使用,未满两年的,可在不改变资金类级用途的基础上,按程序调整用于同一类级科目下的其他项目。

17.规范国有资产配置管理。各部门、单位要切实承担起资产管理的主体责任,认真做好存量资产登记审核、使用和处置管理等工作,未经财政部门审批,不得擅自购置、处置、出租、出借、对外投资国有资产。按照资产存量和配置标准,科学合理编制资产配置计划,作为相关支出预算编制的重要依据,推进资产管理与预算编制、管理的有机结合。

18.深化政府采购管理改革。加大政府采购“放管服”力度,简化审核事项,优化采购流程,发挥信息化便捷优势,打造“一次办结、零跑腿”服务体系。减少程序性监管,取消政府采购计划审核,探索政府采购预算调整电子化办理,实现从采购预算到采购活动的“直通车”。全面实施“预采购”机制,推行统采分签简易采购模式,积极推行“互联网+政府采购”的网上商城模式,提升政府采购效率和用户满意度。

(五)健全预算监管机制,着力提高资金使用绩效

19.全面实施预算绩效管理。将绩效理念和方法深度融入“全口径”预算管理全过程,加快构建事前事中事后绩效管理闭环系统。建立重大政策和项目事前绩效评估机制,评估结果作为市业务主管部门申请预算的必备要件。硬化预算绩效目标约束,绩效目标与预算同步批复和下达。市业务主管部门要对预算执行情况以及政策、项目实施效果全面开展绩效自评,加大市财政部门重点绩效评价力度。强化预算绩效结果应用,作为领导班子和领导干部综合考核的重要参考,并与预算安排直接挂钩,对绩效差的,原则上按不低于10%压减预算规模,必要时应及时调整支出政策。

20.加大预算信息公开力度。坚持以公开为常态、不公开为例外,除涉密信息外,政府预决算以及使用财政资金的部门、单位的部门预决算等信息全部向社会公开。重点加大专项资金信息公开力度,市财政部门主要公开专项资金目录、资金管理制度和重点绩效评价结果,市业务主管部门主要公开专项资金任务清单和具体支出政策、项目申报指南、资金分配因素和分配结果、绩效自评报告等。市财政部门和市业务主管部门在各自门户网站设立公开专栏,实现信息集中公开,便于公众查询。

21.强化审计和监督问责。市审计部门按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则,对市财政部门、市业务主管部门和县(市、区)进行审计监督,合理确定问题责任主体,并责成进行整改。统筹整合上下级审计部门监督力量,避免重复检查和监督盲区,提高工作效能。各级财政及业务主管部门要主动接受同级人大及其常委会的监督,积极推进预算审查监督重点向支出预算和政策拓展,加强预算联网监督,及时报送数据,提高人大预算审查监督针对性和有效性。对预算执行进度慢、资金使用绩效差的市直部门和县(市、区),市政府将进行约谈,问题严重的在全市范围内通报,并予以问责等。

22.加强财会队伍建设。各级业务主管部门要强化责任担当,把预算管理改革与部门事业发展统筹结合起来,进一步健全财务管理内设机构,配优配强财务人员力量;强化财经业务知识培训,着力提高各级财会人员的政策理论水平和科学理财能力;加强会计基础管理评价工作和行政事业单位内控体系建设,与政府会计改革有机衔接,构建财政资金管理的“第一道防火墙”,夯实预算管理基础。

四、切实做好深化预算改革的实施保障工作

(一)加强组织领导,强化配合协作。深化预算管理改革是一项系统性工程,涉及到各方权责利益调整。各级各有关部门要切实提高思想认识,深刻领会改革精神,建立健全市县上下联动、财政与业务主管部门协同配合的工作推进机制,结合工作职责抓好贯彻落实,切实保障各项改革工作有序有效推进。市财政部门要主动加强对市直部门、单位和县(市、区)的业务指导,进一步细化改革措施,加快改革落地。市业务主管部门要强化责任担当,建立预算管理改革工作承接机制,增强预算意识、落实工作责任、完善决策程序、加强内控建设,切实把工作重心转移到提高资金使用效益和加强全过程绩效管理上来,全面加强预算执行管理和内部财务管理。各县(市、区)要结合当地实际进一步深化本级预算管理改革,与市级改革有效衔接、良性互动,确保改革后上级分配下达的资金能够“接得住、用得好”。

(二)建立健全制度,强化跟踪监管。市财政部门要牵头制定完善综合性资金管理、定额支出标准、预算执行监控等管理制度,并会同市业务主管部门逐项制定或修订专项资金管理办法。市业务主管部门要按照新的预算管理职责定位,结合管理需要和支出事项,制定内部财务管理规章制度和各项资金分配使用的具体办法,做到按制度和规矩管理使用资金。加快财政管理一体化信息平台建设,逐步将各级财政资金分配使用纳入实时监控范围,实现全过程管理。

(三)严肃财经纪律,强化督查问责。各级各部门要适应预算管理改革的新任务和新要求,切实增强政治意识和责任意识,严格遵守预算法等财经法规,依法行使行政决策权和预算管理权,自觉接受人大监督和社会监督。市财政部门和市业务主管部门要积极压实内部预算管理责任,加强对关键岗位和重点环节的廉政风险排查与防控。对在各项审计和监督检查中发现的违规违纪问题,按照有关法规严肃处理。

各县(市、区)要根据本意见精神,结合当地实际,尽快研究制定深化预算管理改革的具体方案。

 

 

 

济宁市人民政府       

2019年10月21日       

(此件公开发布)

政策解读

 


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