各县（市、区）人民政府，济宁高新区、济宁北湖新区管委会，市政府各部门，各大企业，各高等院校：

为建立与我市经济社会发展水平相适应的孤儿保障制度，使孤儿生活得更加幸福、更有尊严，根据省政府办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》（鲁政办发〔2011〕47号)，结合我市实际，经市政府同意，现就加强我市孤儿保障工作提出如下意见：

一、充分认识加强孤儿保障工作的重要意义

孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。孤儿是社会上最困难、最弱小的群体，最需要关爱。市委、市政府历来高度重视孤儿保障工作，制定下发了一系列保障孤儿权益的政策措施，2010年初，我市在全省率先建立孤儿定额生活补助制度，孤儿福利事业取得了长足进展，孤儿生活状况得到明显改善。但总体来看，我市孤儿保障体系还不够健全，保障水平有待进一步提高。加强孤儿保障工作，使孤儿切实享有生存权、发展权、受保护权和参与权，实现“生有所养、病有所医、住有所居、学有所教、壮有所用”，是维护社会公平正义、促进社会和谐的迫切需要，是关注民生、改善民生的重大举措，是加强社会福利体系建设、完善社会保障制度的重要内容。各级各有关部门一定要充分认识加强孤儿保障工作的重要意义，按照有利于孤儿身心健康成长的要求，全面落实各项孤儿保障政策，促进孤儿健康成长。

二、建立完善孤儿保障体系，不断提高保障水平

孤儿由县级以上民政部门依据有关规定和条件认定，并发放《儿童福利证》。因以下因素造成事实上无人抚养的儿童，可参照本意见享受孤儿待遇，实行动态管理：父母双方重度残疾（1—2级残疾人或1—4级残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员）或者父母双方服刑；父母一方死亡、失踪，另一方重度残疾、服刑或者失踪；父母一方重度残疾，另一方服刑；父母一方患艾滋病或者携带艾滋病病毒的儿童，患艾滋病或携带艾滋病病毒的儿童；其他原因造成事实无人抚养的儿童。

（一）积极拓展孤儿安置渠道。各级各有关单位要按照有利于孤儿身心健康成长的原则，采取多种方式，拓展孤儿安置渠道，妥善安置孤儿。患精神疾病、严重传染性疾病的，应送相关专业医疗机构治愈后再进行安置。孤儿安置渠道主要有以下四种方式：

1．亲属抚养。孤儿的监护人依照法律法规确定。民政部门应与社会散居孤儿的监护人签定孤儿养育协议，对领取、使用孤儿基本生活费以及孤儿养育提出相应要求，明确监护人应依法履行的监护职责和抚养义务。监护人不履行监护职责或者侵害孤儿合法权益的，应承担相应法律责任。村（居）委会要建立健全散居孤儿档案，定期到孤儿家中探望，了解孤儿状况，帮助解决问题，确保落实好孤儿权益。

2．依法收养。鼓励公民依法收养孤儿。我国公民依法生育子女后依法收养的孤儿，不影响收养人按照计划生育奖励政策享受有关待遇。按照有关规定继续稳妥开展涉外收养。  

3．家庭寄养。民政部门等单位担任监护人的孤儿可选择抚育条件好、有爱心的家庭寄养，当地政府应为寄养孤儿发放基本生活费并酌情给予寄养家庭劳务补贴。每个家庭寄养孤儿不得超过2名。重度残疾儿童不得安排家庭寄养。寄养家庭应选择在方便残疾孤儿接受福利机构康复服务的地方。

4．机构养育。对没有亲属或其他监护人抚养的孤儿，查找不到父母的弃婴、流浪未成年人、在打拐过程中被解救且查找不到父母或其他监护人的儿童等事实上无人抚养儿童，由民政部门设立的专业儿童福利机构收留抚养。对于分散在敬老院、老年公寓等其他机构的孤儿，应集中到专业儿童福利机构养育。对近亲属无力抚养的散居孤儿，愿意进入儿童福利机构的，可根据其申请，按照一定程序进入儿童福利机构集中养育。

（二）切实保障被遗弃儿童合法权益。遗弃儿童是违法犯罪行为，被遗弃儿童（弃婴）的合法权益应得到最大限度维护。任何个人或单位发现弃婴，应及时向所在地公安机关报案，不得私自收养或转送他人。公安部门要积极查找弃婴父母，严厉打击遗弃儿童的违法犯罪行为，提高案件侦破率，制止公民私自收养弃婴行为，同时要及时将弃婴送卫生部门指定的医疗机构进行查体。卫生部门要加强对医疗保健机构的监督管理，建立弃婴、孤儿查体救治定点医院，指导医疗机构积极开展弃婴查体、救治等工作。治愈或无传染疾病且查找不到生身父母的弃婴，由公安部门送到当地儿童福利机构集中供养，并出具弃婴捡拾报案证明，办理孤儿户口。弃婴入住儿童福利机构前的体检、救治费用由当地政府解决。

（三）完善孤儿基本生活保障制度。从2012年起，我市社会散居孤儿最低基本生活费标准提高到每人每月650元，机构集中供养孤儿最低基本生活费标准提高到每人每月1200元，并建立自然增长机制，按照不低于全市平均生活水平的原则，参照统计部门公布的上年度城镇居民人均消费支出增长的一定比例逐步提高。有条件的地方，可在市确定的最低基本生活费标准基础上，依照不同年龄阶段孤儿养育需求，分段确定发放标准。孤儿成年后仍在全日制学校就读的，继续享受基本生活费。孤儿基本生活费不计入家庭收入，不影响其他家庭成员按政策规定享受低保待遇。

孤儿基本生活费纳入各级财政预算。除市以上财政补助之外，其余部分由市、县（市、区）两级财政按一定比例承担。民政、财政部门要建立严格的孤儿基本生活费管理制度，完善儿童福利信息管理系统，实行动态管理、社会化发放。要加强监督检查，确保孤儿基本生活费按时足额发放到孤儿或监护人手中，及时督促指导监护人履行职责和义务，确保孤儿基本生活费全部用在孤儿身上。

（四）保障孤儿接受教育权利。学龄前孤儿接受学前教育的，由当地政府予以资助。义务教育阶段的孤儿应就近就地入学，学校免收其杂费、课本费和寄宿费，将孤儿寄宿生全面纳入生活补助范围。在市内全日制普通高中、中高等职业院校、技工院校和普通本科高校就读的孤儿，纳入国家资助政策体系优先予以资助，学校免收其学费、住宿费、服务性费用，优先为孤儿提供勤工助学机会，毕业时优先推荐就业。在市外全日制高等院校就读的孤儿，优先纳入我市城乡低保家庭高等教育新生入学救助项目给予资助；在读期间缴纳学费、住宿费有困难的，由民政部门酌情给予救助。孤儿成年后仍在校就读的，继续享受相应政策。

保障残疾孤儿受教育的权利，具备上学条件的，就近安排在普通学校随班就读，学校不得拒收；不适合在普通学校就读的，安排到特殊教育学校就读；不能到特殊教育学校就读的，鼓励和扶持儿童福利机构为孤残儿童设立特殊教育班或特殊教育学校，为其提供特殊教育。

鼓励学校开展师生结对帮扶和“小手拉小手”活动，加强情感关爱和社会帮扶。

（五）不断提高孤儿医疗保障水平。将孤儿纳入城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助等制度保障范围，适当提高救助水平，参保参合个人承担费用通过城乡医疗救助制度解决；将符合规定的残疾孤儿医疗康复项目纳入基本医疗保障范围，稳步提高待遇水平；将孤儿优先纳入“惠民医疗服务”制度保障范围。对孤儿住院和大病医疗费用，经城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗报销后，其个人负担部分由当地政府承担。以县（市、区）或儿童福利机构为单位，统一为孤儿投保意外伤害保险和重大疾病保险等商业健康保险或补充保险，所需费用由当地财政解决。

孤儿患精神疾病、艾滋病等严重传染性疾病的，由相关专业医疗机构进行治疗，所需费用由当地财政解决。继续开展孤残儿童康复手术“明天计划”和低保家庭儿童先天性心脏病免费手术，建立长效机制。

各级卫生部门要对儿童福利机构设置的医院、门诊部、卫生所（室）给予支持和指导。儿童福利机构设置的医疗机构符合条件的，优先纳入城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗定点范围。疾病预防控制机构要加强对儿童福利机构防疫工作的指导，及时调查处理机构内发生的传染病疫情。要重视和关心孤儿心理健康问题，为有需要的孤儿提供心理卫生援助。基层医疗卫生机构要开展孤儿访视及保健系统管理，定期上门进行健康体检和生长发育与营养指导，建立孤儿健康档案，确保孤儿“病有所医”。

（六）做好孤儿住房保障和服务。对有房产的孤儿，监护人和所在村（居）委会要帮助其做好房屋的维修和保护工作。对农村孤儿居住的危房，优先纳入农村危房改造计划优先予以资助。居住在农村的无住房孤儿成年后，乡镇政府和村民委员会要组织社会力量和当地村民帮助其建房。居住在城市的孤儿成年后，符合城市廉租房保障条件或其他保障性住房供应条件的，优先安排、应保尽保。

（七）积极扶助孤儿成年后就业创业。孤儿成年后具有劳动能力的，各级政府应积极采取有效措施，鼓励帮扶他们实现就业创业。积极提供有针对性的公共就业服务，免费开展职业介绍和职业指导，加强孤儿职业技能培训，按规定落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、职业介绍补贴和社会保险补贴等扶持政策。孤儿成年后，具有劳动能力和完全民事行为能力的非在校学生，可由当地财政一次性发给不低于6个月的基本生活费，用于保障其待业期间基本生活或扶持就业；不具备劳动能力的，由各级社会福利机构集中供养；就业困难的，纳入就业援助范围，符合条件的优先安排到政府开发的公益性岗位或福利企业就业；孤儿成年后有创业意愿和创业能力的，各级人力资源社会保障等部门要在创业能力培训、场地安排、税费减免、小额担保贷款及贴息、创业服务等方面给予优惠扶持。符合条件的成年孤儿，可优先推荐入伍。

三、加强儿童福利机构建设，充分发挥儿童福利机构的专业服务保障作用

（一）进一步推进儿童福利机构建设。继续加强市级儿童福利院建设，完善设备设施，使其不断规范化、标准化，建成具有全省示范性的养育、护理、康复服务示范机构和全市儿童福利机构的培训基地。推进县级儿童福利机构建设，孤儿较多的县（市）要独立设置儿童福利机构，其他县（市、区）可依托民政部门设立的社会福利机构建立相对独立的儿童福利机构。根据实际需要，为各级儿童福利机构配备抚育、康复、特殊教育必需的设备器材和救护车、校车等，完善儿童福利机构养护、医疗康复、特殊教育、技能培训、监督评估等方面的功能。儿童福利机构的设施建设、维修改造及有关设备购置，所需经费以财政预算解决为主，福利彩票公益金、社会捐助等多渠道解决为补充。儿童福利机构接收的社会捐赠，不能冲抵孤儿保障经费。

（二）加快专业化工作队伍培养。科学设置儿童福利机构岗位，合理确定人员编制和专业人员结构。在保障基本人员编制的基础上，通过设置公益性岗位、购买服务和社会化用工等形式，充实儿童福利机构的工作力量。逐步建立健全孤残儿童护理员持证上岗制度，积极推进以专项职业能力考核和职业技能鉴定为主要内容的孤残儿童护理员职业资格制度建设，加强孤残儿童护理员、医护人员、特教教师、社工、康复师等专业人员培训，提高服务水平。按照国家和省、市有关规定，落实儿童福利机构工作人员的工资倾斜政策。将儿童福利机构中的特教教师、医护人员专业技术职务评定工作纳入教育、卫生系统职称评聘体系，在结构比例、评价方面给予适当倾斜。教育、卫生部门要主动吸收儿童福利机构工作人员参加相关教育和业务培训。

（三）切实发挥儿童福利机构的保障作用。发挥专业儿童福利机构在孤残儿童养护、医疗、康复、教育等方面的重要保障作用。市级儿童福利院在全市孤儿保障中要充分发挥示范、指导、培训功能。对社会上无人监护的孤儿、弃婴，各级儿童福利机构要及时收留抚养。不断提升医疗康复水平，积极为脑瘫、自闭症等孤儿实施康复训练，帮助他们恢复身体机能。对视力、听力、语言、智力、心理缺陷的孤儿，实施早期干预和特殊教育，促进其生理、心理和人格健康发展，为其回归家庭、走向社会奠定基础。发挥儿童福利机构的专业优势，有针对性地为亲属抚养、家庭寄养的孤儿以及其他困境儿童提供预防、医疗、康复、特殊教育、心理辅导、职业培训等方面的指导和服务，发挥对社区儿童的辐射功能。民政部门要依托儿童福利机构设立儿童福利指导中心，有条件的也可单独设立，负责定期对孤儿养育状况进行巡查和监督评估，做好为孤儿建档造册工作，对监护人进行指导和培训，代理孤儿权益维护的相关事务，对社区困境儿童开展帮助。

四、加强领导，健全孤儿福利事业健康发展的新机制

（一）加强孤儿福利工作的组织领导。各级政府要高度重视孤儿保障工作，切实加强对孤儿保障工作的领导，把孤儿福利事业纳入当地国民经济和社会发展总体规划、相关专项规划和年度计划。要健全“政府主导，民政牵头，部门协作，社会参与”的孤儿保障工作机制，建立有关部门参与的孤儿保障工作联席会议制度，统一领导，分工协作，落实各项孤儿保障政策，及时研究解决孤儿保障工作中存在的困难和问题。要根据经济社会发展水平，逐步拓展儿童福利保障范围，提高儿童福利水平，推进儿童福利由补缺型向适度普惠型转变。

（二）落实部门职责。民政部门要发挥牵头作用，积极协调各地各有关部门完善、落实各项孤儿保障政策，加强对儿童福利机构的监督管理。财政部门要把孤儿保障所需资金纳入预算，多渠道安排资金，不断加大儿童福利资金投入，并保障开展儿童福利所需工作经费。发展改革部门要充分考虑儿童福利事业发展需要，统筹安排儿童福利机构建设项目，逐步改善儿童福利机构的养育条件。卫生部门要加强对医疗保健机构的监督管理，加大对儿童福利机构的医疗支持力度，不断提高孤儿医疗保障和疾病防控水平，确保孤儿“病有所医”。公安部门要严厉打击虐待孤儿、侵占孤儿合法财产、拐卖孤儿、遗弃婴儿以及组织、威逼、利诱孤儿进行扒窃、盗窃、乞讨牟利等违法犯罪行为，积极查找弃婴父母，依法及时出具弃婴捡拾报案证明，办理孤儿户口。教育部门要落实孤儿免费教育相关政策，维护孤儿受教育权利。司法行政要依法保护孤儿的人身、财产权利，对有需要的孤儿提供法律援助或者司法救助。人力资源社会保障部门要落实孤儿成年后的就业创业政策，对儿童福利机构人员编制、职称评定等给予政策倾斜，支持儿童福利机构做好岗位设置、人员配备和培训。住房城乡建设部门要做好孤儿住房保障服务工作。国土资源、农业、人口计生等部门要将孤儿保障工作列入职责范围和目标管理，认真落实履行相关职责。残联、共青团、妇联等群团组织要协助各级政府开展孤儿权益保护工作，倡导通过志愿者活动等多种形式为孤儿提供及时有效的帮助，对残疾、女童和艾滋病致孤儿童给予特殊关爱。

（三）加大宣传引导力度。各地要采取多种方式，大力宣传党和国家加强孤儿保障工作的政策措施，弘扬中华民族慈幼恤孤的人道主义精神和传统美德，营造全社会关心关爱孤儿的氛围。要大力推进社会福利社会化，积极发展慈善事业，引导社会力量广泛开展救孤恤孤活动，鼓励民间组织、企业事业单位、公民等社会力量支持参与孤儿保障工作，进一步推动儿童福利事业深入发展。