济政发〔2018〕15号

各县（市、区）人民政府，济宁高新区、太白湖新区、济宁经济技术开发区、曲阜文化建设示范区管委会（推进办公室），市政府有关部门、单位：

　　为贯彻《山东省人民政府关于创建国土资源节约集约示范省的实施意见》（鲁政发〔2018〕8号），深入推进我市国土资源节约集约利用，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照实施新旧动能转换重大工程、乡村振兴的要求，坚持节约资源和保护环境的基本国策，立足济宁实际，创新体制机制，加强政策整合，着力提升国土资源节约集约利用和生态国土建设水平，力争通过5年努力，实现国土空间开发格局明显优化，国土资源节约集约利用水平明显提高，国土资源保护成效明显增强，国土资源生态环境明显改善，国土资源综合治理能力明显提升，逐步形成国土资源节约集约利用的长效机制和制度体系，为推动资源型城市转型发展、高质量发展提供有力保障。

　　二、主要任务

　　（一）开展国土空间格局优化行动，充分发挥国土资源规划管控作用。

　　1．发挥规划管控引领作用。严格按照有关要求划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，统筹谋划国土保护、利用、开发和整治，优化开发格局，提升开发质量，规范开发秩序，促进区域人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。全面贯彻落实《山东省国土规划（2016-2030年）》，严格执行《济宁市土地利用总体规划（2006-2020年）》，实施土地整治、采煤塌陷地治理等专项规划，适时开展'多规合一'。按照'产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕'的要求，每个县（市、区）选取有特色的村庄开展村土地利用规划编制试点，并逐步扩大编制范围。强化土地利用总体规划的基础性、约束性作用，新修编的城乡建设、产业发展、基础设施布局等相关规划应与土地利用总体规划相衔接。

　　2．优化国土空间开发格局。统筹推进土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用，调整优化城乡用地结构，推进产业向园区、人口向城镇、居住向社区'三集中'，形成规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约的土地利用格局。严禁擅自通过修改土地利用总体规划扩大建设用地规模和改变建设用地布局，到2020年，全市建设用地总量控制在290万亩以内，城镇工矿用地规模控制在101万亩以内；到2022年，人均城镇工矿用地控制在146平方米以内；全市每年新增建设用地总量控制在2万亩以内。继续实行'人地挂钩'政策，以提升城镇化发展质量为目标，将城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩。

　　3．严格按照规划落实项目用地保障。强化建设项目用地预审，凡不符合土地利用总体规划、不符合产业政策的建设项目，不得通过用地预审。发挥规划的引领控制作用，引导建设项目在符合规划的区域内进行落位。加强对省、市重大项目的用地报批服务工作，提前介入、加强指导，国土资源、发展改革、城乡规划、林业等相关部门互相协调配合，及时向上沟通，确保项目用地顺利批准。

　　（二）开展耕地保护和质量提升行动，推进耕地数量质量生态'三位一体'保护。

　　1．严格永久基本农田划定保护。进一步严格耕地保护，制定加强耕地保护和改进占补平衡的意见。落实'藏粮于地、藏粮于技'战略，严格按照规划计划落实耕地保有量和基本农田保护目标，确保全市基本农田数量不减少、质量有提高。到2020年，全市耕地保有量不低于892万亩，永久基本农田保护面积不低于750万亩。推行永久基本农田保护'田长制'，市、县、乡、村逐级签订耕地保护目标责任书，进一步完善和落实永久基本农田保护措施，除法律规定的国家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得擅自改变和占用永久基本农田。建立耕地保护共同责任机制，强化县级政府监管的主体责任，落实完善'十三五'政府耕地保护目标管理制度，落实耕地保护领导干部离任审计制度。建立建设占用耕作层土壤剥离再利用制度，明确责任主体和经费来源。加强耕地质量等别评价与更新监测，定期对全市耕地质量等别进行全面更新，并加强监测评价成果在耕地保护和质量提升工作中的应用。

　　2．改进耕地占补平衡管理。完善耕地占补平衡责任落实机制，明确市、县政府主体责任，全面落实新增建设占用耕地'占一补一、占优补优、占水田补水田'要求，建立以数量为基础、产能为核心的耕地占补平衡新机制，确保建设占用耕地后保量保质补充到位。建设项目涉及占用耕地的，应进行多方案比选，尽量做到少占或不占耕地。建立补充耕地指标调剂管理新机制和补充耕地指标交易平台，逐步实现'以县域自行平衡为主、市域内调剂为辅'。开展耕地开垦费标准上调工作，督促建设单位严格履行补充耕地义务。

　　3．加强土地综合整治。以粮食主产区和基本农田保护区为重点，实施土地整治工程，建设集中连片、旱涝保收的基本农田，提高亩均粮食综合生产能力。2016-2020年度，每年建设高标准农田8.29万亩，建成高标准农田41.45万亩。探索构建政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作的治理新模式，鼓励社会资金参与和第三方治理。坚持土地整治与乡村振兴、脱贫攻坚等工作相结合，发挥'土地整治+'的综合效应。加强高标准农田建后管护和统一上图入库工作，将整治后的优质耕地划为基本农田，纳入国土资源综合监管平台。

　　4．加大采煤塌陷地治理力度。坚持大区域、大生态、大旅游和大环境的理念，围绕构建'一环八水绕济宁，十二明珠映古城'特色生态环，不断完善工作措施，加大投入力度，积极探索市场化运作、公司化经营、项目化管理的采煤塌陷地治理新途径，全力推动采煤塌陷地综合开发利用和生态修复，实现塌陷区的再利用、资源化和可持续发展。到2020年，治理完成80%以上稳沉采煤塌陷地和80%以上历史遗留采煤塌陷地，新增塌陷地达到同步治理；到2025年，辖区煤炭企业基本完成本矿区内已稳沉采煤塌陷地治理，县（市、区）政府（管委会）基本完成历史遗留采煤塌陷地治理任务。完善防治并重、治理与利用相结合的采煤塌陷地综合治理机制，形成可复制经验做法，积极申报'国家采煤塌陷地复垦治理研究中心''国家采煤塌陷地复垦治理示范基地''国家采煤塌陷地综合治理工程技术创新中心'，开展采煤塌陷地综合治理与生态环境保护修复方向研究，探索土地复垦、环境治理、生态修复和开发利用'四位一体'的综合治理模式。

　　（三）开展控增量盘存量调流量行动，提高土地利用强度和效益。

　　1．加强新增用地指标分配管理。出台加强新增建设用地计划指标使用管理的意见，提升用地计划指标使用水平。在年度新增计划指标下达前，允许县（市、区）按照不超过上年下达新增指标总量的50%预先安排使用，用于新旧动能转换重点项目。按照'新增指标保重点、一般项目靠挖潜'的原则，改进计划分配下达方式，提高指标使用精准化水平。安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和精准扶贫工作开展。

　　2．严格控制建设用地使用强度。积极探索开展土地资源集中、复合、立体利用，到2022年，建设用地地均GDP产出由目前的14.2万元/亩提升至25万元/亩以上，国土资源节约集约模范县（市）入选数量位居全省前列。强化下降目标评估，建立'年度备案、中期评估、五年总结'的评估制度，到2020年，单位GDP占用建设用地面积下降22%以上。依据国家、省产业目录，落实鼓励、限制、禁止类供地政策，积极探索节地技术和模式，宣传推广一批节约集约用地项目。继续开展城市、开发区土地节约集约利用评价与更新，探索建立信息共享、成果共用的部门协同机制。

　　3．创新产业用地供应和监管政策。落实产业用地政策，实行差别化的供地方式和定价机制，鼓励产业项目用地采取先租后让、长期租赁、租让结合等灵活供地方式，支持土地复合利用和产业融合发展，降低工业企业用地成本。各类开发区完善项目投资合同约束管理和用地退出机制，将项目建设投入、产出、节能、环保、就业等经济社会环境各要素纳入项目投资合同管理。学习诸城'零增地'节地模式，支持工业企业转型升级。建立工业项目准入、投入产出绩效等综合评估制度，实行产业用地全要素全生命周期管理，按照'谁提出、谁监管'的原则，强化部门共同监管责任，提高工业用地投入产出效益。完善'以税节地'工作机制，探索土地使用税差别化征收措施，按照节约集约利用水平完善土地税收调节政策，鼓励提高土地利用效率和效益。

　　4．推进闲置空闲土地盘活利用。创新闲置空闲土地盘活利用政策，优化土地市场资源资产配置。继续开展以闲置和空闲土地为重点的闲置低效用地盘活利用专项行动，空闲土地每年处置不低于总量的15%。加快批而未供土地利用，力争前五年平均供地率达到80%。对2014-2016年已供建设用地开发利用情况进行调查评价，建立连续跟踪评价制度。健全新增建设项目用地部门联合审批、监管机制，建立综合评价、信用约束、差别化税费等制度措施，从源头上健全闲置低效用地防控机制。各开发区加强项目投资合同监管，对闲置低效利用的产业项目采取有力措施，促成及时退出或转让用于其他项目。

　　5．深入推进城镇低效用地再开发。组织开展城镇低效建设用地调查建库，编制城镇低效用地再开发专项规划，按照城中村、旧厂区、棚户区等分类制定实施方案。研究制定推进城镇低效用地再开发政策措施，明确挖潜盘活目标任务，建立健全激励约束机制，鼓励社会资金参与和土地使用权人自主开发改造。创新土地储备新机制，助推城镇低效用地再开发。

　　6．探索推进地下空间立体开发。修改《济宁市地下空间国有建设用地使用权管理办法》，完善地下空间土地利用激励政策，支持地下交通、综合管廊、人防设施、地下商业服务业等多种方式综合利用地下空间。规范地下空间确权登记工作。加大节地技术、节地模式创新示范力度，研究制定激励配套政策，推广应用城市新区、公交场站、广场公园、学校、医院、标准厂房等用地中的地上地下空间立体开发、复合利用节地技术和模式。

　　（四）开展绿色矿山建设行动，打造绿色矿业发展新格局。

　　1．加强矿产资源管理，持续推进露天非煤矿山整治。实施《济宁市矿产资源总体规划（2016-2020年）》，统筹矿产资源勘查、开发利用与保护，优化矿业结构与布局，提高资源利用效率。全面推进非煤矿山市场化配置，提高生产规模、环境保护、安全生产、经济效益等准入条件，制定并严格落实实施细则，提高产业准入门槛，提升行业规范化生产水平。鼓励和支持矿山企业兼并重组，促进资源向优势企业集聚，提升矿山规模化集约化水平。按照严格依法、淘汰落后、标本兼治、稳步推进的原则，通过'关闭、整合、整改、提升'等措施，完成非煤矿山整改工作，实现矿山开采防尘化、规模化、集约化、标准化，有效促进非煤矿山开发秩序持续稳定向好，到2020年，大中型石材矿山比例提高到80%以上。

　　2．制定实施绿色矿山建设方案。建立绿色矿山标准体系，明确矿山环境面貌、开发利用方式、综合利用、矿地和谐等标准要求，鼓励支持行业领先企业制定领跑者标准，力争到2020年底，大、中、小型矿山绿色矿山建成率分别达到90%、80%、50%。到2022年，大、中型矿山绿色矿山建成率均达到95%以上。严格执行国家生态保护规定，加快推动绿色环保技术、工艺、装备升级换代，加大矿山生态环境整治力度，新建矿山全部按照绿色矿山标准建设，相关条款纳入采矿权出让合同。鼓励生产矿山加快改造升级，逐步达到绿色矿山标准。研究制定绿色矿山激励约束新机制，落实用地保障、财税支持、绿色金融、资源优先配置等扶持政策。积极推进邹城市绿色矿山示范区建设，打造兖矿、济宁矿业等绿色矿业企业集团。

　　3．推动矿产资源全面节约和综合利用。配合开展矿产资源开发利用水平调查评估试点，健全完善评估指标体系，定期调查开发利用现状。严格执行重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率指标，到2020年，重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率指标达标率达到98%以上。根据省级先进适用采选技术推广平台和目录，引导矿产品精深加工，推进低品位、共伴生、难选冶矿产资源综合开发利用，推动固体废弃物资源化利用，拉长矿业产业链，提升矿产资源开发综合效益。根据省级矿产资源全面节约与综合利用示范点建设工作方案，研究制定矿产资源全面节约与综合利用示范点建设工作方案，总结推广绿色矿山建设过程中的新技术、新工艺、新模式。

　　（五）开展地质环境恢复治理行动，促进区域生态环境建设。

　　1．统筹推进矿山地质环境恢复和综合治理。制订矿山地质环境恢复与综合治理工作方案，开展矿山地质环境调查，编制矿山地质环境恢复和综合治理规划。各级财政要统筹利用矿产资源专项收入，支持历史遗留矿山地质环境治理。按照'谁破坏、谁治理'的原则，健全矿山企业地质环境治理恢复责任机制，强化企业治理主体责任，严格落实矿山地质环境治理恢复基金制度，确保企业履行矿山环境保护和综合治理责任。探索推广治理新技术新模式，实现荒地变良田、废物变资源、废矿变生态旅游观光点。

　　2．开展矿地融合治理示范区建设。选择任城区、兖州区、邹城市开展矿区资源环境调查评价，编制综合整治规划和开发利用规划，制订示范项目实施方案。按照矿地统筹规划、统筹开发、统筹利用理念，强化顶层规划设计，探索土地复垦、环境治理、生态修复和开发利用'四位一体'综合整治模式。整合各类财政资金，引进社会资本，按照'谁治理、谁受益'原则，制定鼓励政策，统筹推进矿地融合治理示范区建设。

　　3．推进保护区内矿业权有序退出。各类自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区等保护区内一律不再新设矿业权。建立保护区内已设矿业权依法逐步退出机制，停止保护区内勘查开采活动，分类处置现有矿业权，限期有序退出。

　　4．推进地热和浅层地温能等清洁资源开发利用。科学编制市级地热资源勘查开发利用规划，全面开展浅层地温能公益性调查评价，研究制定激励政策和措施，科学设置地热资源矿业权，有计划地合理开发利用。在兖州区开展浅层地温能应用示范区建设试点工作。

　　（六）实施改革创新工程，提高资源配置效率。

　　1．深化'放管服'改革。推行行政许可事项集中办理，梳理完善'零跑腿''只跑一次'行政权力事项清单，打造'审批事项少、办事效率高、服务质量优'的政务模式。探索土地、矿产资源审批权下放至县（市、区）。深入推进'双随机一公开'监管，不断完善事中事后监管制度体系。探索推进农村宅基地有偿退出机制和宅基地'三权分置'试点，农村集体建设用地盘活利用等领域改革工作。大力推进国土资源科技创新，依托山东省信息产业基地，培育壮大地理信息产业，扩大测绘新技术在各行业、领域的应用推广。

　　2．深入推进国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场建设。学习借鉴试点地区土地二级市场试点工作经验，建立并逐步完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理规则，探索有形市场和网上交易运行模式，健全服务和监管体系。支持存量划拨土地上的房地产转让。涉及行政审批的，简化审批程序，压缩办理时限。

　　3．推进矿业权出让制度改革。完善矿业权网上交易和竞争性出让制度，严格限制协议出让。加强出让交易监管，建立矿业权出让信息公开查询系统、矿业权出让信息分析监测系统。制定矿业权出让基准价制度，健全矿产资源税费动态调整机制，加强与矿产资源权益金制度改革的有机衔接，统筹推进矿业权出让收益、占用费、资源税、矿山环境治理恢复基金等制度改革。

　　（七）实施国土资源管理信息化提升工程，全面提高国土资源综合监管效能。

　　1．提高国土资源监管信息化水平。深化'一个平台（国土资源综合管理服务平台）、两个市场（土地市场、矿业权市场）'建设成果应用，健全国土空间数据资源体系，建成国土空间基础信息云管理与服务平台，完善国土空间基础信息共享和应用服务机制，为政府部门开展国土空间规划、审批、监管及后续审计等提供基础服务。完善国土资源综合监管体系，构建综合监管平台，积极探索'互联网+'监管新模式。

　　2．加强工业用地绩效管理。按照省里部署，开展工业用地调查，全面摸清全市工业企业用地、税收、环保、用工等情况，构建能准确反映企业运行状况的工业用地数据库和部门信息共享机制，开发建设以遥感影像为底图的工业用地绩效管理平台，实现对工业用地的全方位动态绩效管理，为实施差别化城镇土地使用税、土地供应政策，促使企业集约高效用地奠定基础，为政府制定产业调控政策，促进新旧动能转换提供决策支撑。

　　3．全面推进科技管矿。以矿山企业为基本单位，以县级行政区域为基本单元，构建市、县互联互通的监管信息系统，提升矿产资源开发监管效能。建设数字化矿山，实时远程监控矿山开采活动情况，实现资源储量的动态监管，有效防止矿山企业越界开采、采富弃贫、浪费资源，提高资源开发利用水平。

　　4．加强信用体系建设。构建包括土地、矿产、测绘地理信息、国土资源工程项目以及国土资源中介服务、国土资源政务诚信等内容的国土资源社会信用体系。建成省、市、县三级国土资源社会信用信息征集系统，建立跨部门联动响应机制和失信惩戒机制。

　　（八）实施双基建设工程，不断提高县乡两级管理和服务水平。

　　加强基层国土资源部门规范化建设。以'抓基层、强基础'为重点，研究制定县（市、区）国土资源局和国土资源所规范化建设方案，重点围绕基础工作、业务工作、法治建设、党风廉政建设、争先创优等方面建立健全工作标准、程序和制度。全面建立网格化管理制度，将用地监管、地籍调查、矿山巡查、地灾防治等基层国土资源管理工作网格到村庄、企业，责任落实到人。加强基层国土资源部门领导班子和干部队伍建设，提升干部队伍综合素质和履职能力。

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导。各县（市、区）政府（管委会）和有关部门要把国土资源节约集约利用的目标要求和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架和相关规划，进一步推动国土资源科学管理、高效利用，保障经济社会可持续发展。发展改革、经济和信息化、科技、财政、国土资源、住房城乡建设、城乡规划、农业、林业、水利、审计、环保等部门要密切配合，各司其职，各负其责，加强服务和监管，加大督查力度，形成国土资源节约集约利用的工作合力。各级领导干部要切实履行一岗双责，严格依法行政，国有建设用地使用权、矿业权出让等资源配置实行业务公开、过程受控、全程在案。重大典型案件要实行挂牌、公开曝光，强化对国土资源管理的全方位监督。

　　（二）强化财政支持。各级政府要加大对国土资源节约集约有关项目建设、政策落实等方面的资金支持力度。要拓宽资金来源渠道，探索多种模式，积极引导社会资金参与创建工作。

       （三）加大宣传力度。各级、各有关部门要充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒介，加强舆论宣传，及时总结宣传先进做法和经验，引导社会各界提高认识、统一思想、凝聚共识、形成合力，营造创建工作的良好氛围。

济宁市人民政府

2018年9月11日

   （此件公开发布）