良法善治塑造法德圣城

——济宁市法治政府建设工作综述

法治，赋予济宁高质量发展的磅礴力量。

一座传统文化之城，一部资源转型历史，一条法治建设道路，回望法治济宁，在传统与现代的碰撞中，在继承与发展的探索里，守正创新，逐步走出一条独具济宁特色的“法德兼治”之路，为这座历史文化名城传递出法治推动创新发展的强劲脉动。

近年来，济宁市立足新发展阶段，坚持以习近平法治思想为科学指引，不断加快政府职能转变，坚持用法治给行政权力定规矩、划界限，法治政府建设成果丰硕。济宁市“健全规范性文件合法性审核机制”被命名为首批全国法治政府建设示范项目，济宁市荣获“第三届中国法治政府奖”、全国“七五”普法中期法治宣传教育先进市，被司法部确定为全国行政执法监督工作联系点、全国行政执法监督信息化监管试点及行政执法人员培训标准化试点，被山东省确定为法治指数指标试点。合法性审核、执法监督、法治营商环境、人民调解等法治政府建设经验做法被《人民日报》、新华社、《光明日报》《法治日报》《民主与法治时报》等媒体广泛报道。

一、高点定位，绘“法治蓝图”谋新篇

习近平总书记强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破。党的十九届五中全会提出到2035年基本实现社会主义现代化的愿景目标之一，就是要基本建成法治国家、法治政府、法治社会。济宁市紧跟法治 政府建设远景目标，坚持高瞻远瞩、从长计议、系统谋划，递次推进法治政府建设。一是建好法治建设“火车头”。成立了市委全面依法治市委员会，委员会下设立法、执法、司法、守法普法4个协调小组，召开议事协调会议26次，发挥了抓大事、谋大事的统筹协调作用。挂牌成立了法治政府建设示范创建工作专班，建立法治政府建设重点工作、问题短板、特色亮点“红黄蓝榜”通报制度，市委督查机构直接督办，为推进法治建设提供了有力的组织和制度保障。二是擘画法治远景“路线图”。济宁法治政府建设“十三五”规划纲要全部完成，《济宁市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“坚持全面依法治市，加快推进法治济宁建设”单独列为一章；研究起草“十四五”法治济宁、法治政府、法治社会“一规划两方案”，制定《法治政府建设“一三五”争先进位目标和措施计划表》，量化了到2021、2023、2025年分阶段法治重点工作在全省全国的位次和目标，明确法治政府建设的“时间表”。三是挥舞法治考核“指挥棒”。每年的市委常委会工作要点、市政府工作报告、国民经济和社会发展年度计划都对法治政府建设工作提出明确具体要求。2021年1月28日，召开高规格全市创建全国法治政府建设示范市动员部署会议，对标对表法治建设先行区、示范区，树标杆、找问题、补短板、强弱项，提升了示范创建质量和水平。将法治建设纳入市对县市区综合考核和对市直部门单位综合考核，作为评价县市区、市直部门的重要依据之一，实现了法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。四是创新法治督察“风向标”。制定《关于〈法治政府建设与责任落实督察工作规定〉的试行意见》，将督察规定细化分解，分成20项市直部门和31项县市区量化指标，建立了具体评价标准。2019、2020年组织两次专项督察，分别督促解决了123项、67项短板问题，督察结果作为县市区、市直部门法治建设考核依据之一。2019年11月，中央依法治国办《全面依法治国》简报，以“山东济宁创新落实督察规定，助推法治政府建设”为题，刊发我市做法。

二、以法为尊，抓“关键少数”作示范

习近平总书记指出，领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。济宁市不断压紧压实法治建设第一责任人职责，切实提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，做尊法学法守法用法的模范。一是夯实“第一责任”。压实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，2019年以来，市委常委会、市政府常务会议专题研究法治建设15次，带头学习领会习近平法治思想核心要义，结合济宁实际采取了一批针对性强、行之有效的贯彻实施举措。市委书记、市长就法治工作批示30余次，对重点领域亲自谋划、重要工作亲自推动、重点问题亲自过问、重要任务亲自督促，采取法治课程纳入党建培训、加强基层乡镇司法和信访机构建设，打通了法治领域思想观念、治理手段、基层基础、协调推动、复杂个案等一批堵点卡点。二是践行“年度述法”。出台《济宁市党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容工作实施方案》，组织市县党政主要负责人述法活动12场次，对2020年度县市区和市直部门述法报告进行了评议打分，自2020年履行法治建设第一责任人职责情况纳入了市、县、乡三级领导班子和领导干部年终考核述职内容，形成了责任落实可查可考，各级各部门履行法治建设第一责任人职责意识不断增强，法治意识不断提高。三是加大学法力度。市县两级实现学法制度化、规范化和常态化，近年来，市委理论中心组、市政府常务会议共组织学法21次，邀请了国家行政学院杨小军、北京大学常鹏翱等知名专家授课。举办了全市领导干部和党政机关国家工作人员《民法典》《行政处罚法》各类专题法治讲座。2020年以来，开展市县乡党委政府以及部门集体学法和法治讲座500余场次、参加2500余人次，法治课程列入党校培训。四是健全考法制度。建立领导干部任前考法制度，2019年以来共有56名厅级、县级领导干部参加考试。建立专业人员学法考法制度，每年组织1—2次规范性文件合法性审核业务知识、执法业务培训，组织行政执法人员参加执法知识考试，提高了相关人员的行政执法水平。建立国家工作人员学法、用法、守法、述法、考法制度，明确将学法用法纳入公务员年度考核，组织全市国家工作人员学法用法考试，2018年以来连续三年参考人数超过18万人，切实提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。

三、科学立法，以“良法善治”筑根基

创新始于守正，善治得益良法。济宁致力于推动科学立法、民主立法，不断创新规范性文件合法性审核机制，实现地方立法、行政决策与时代同行，与发展共鸣，与民意呼应，筑牢市域治理现代化的法治基石。一是推动高质量立法。坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，坚持服务济宁经济社会发展，凸显地方立法“济宁特色”。聚焦保护济宁丰富的淡水资源，出台《济宁市水环境保护条例》；聚焦保护济宁数量众多的古树苗木资源，出台《济宁市古树名木保护条例》；聚焦济宁煤矿多，安全生产任务重的实际，出台了《济宁市生产安全事故应急救援办法》《济宁市全民安全素质教育办法》，属于全国首创。2016年以来，共制定地方性法规10件、政府规章10件，立法精准引领和保障济宁改革发展的作用充分彰显。二是创新依法决策机制。在国内首创了“1+4”规范性文件合法性审核模式，即“全链条审核机制”和“立项预评、指标量化、全面审核、动态跟踪”的四审工作方法。2019年7月，司法部在济宁召开规范性文件合法性审核工作推进会，被称为“济宁会议”。建立规范性文件质合法性审核白皮书制度，2020年、2021年发布2部白皮书，有效提升规范性文件质效，山东省司法厅发文在全省推广该做法。三是提升合法性审核信息化水平。2021年以来，积极利用现代信息技术手段，加快行政规范性文件合法性审核平台建设，实现重大行政决策和规范性文件合法性在线审核和数据分析，该项目被司法部列为2021年改革试点。四是健全专家论证制度。从北京大学、清华大学、盈科、大成等一流高校和律所聘请19位知名专家学者，聘为济宁市委、市政府党政一体法律顾问，同时组建了115名成员法律专家库，为我市科学立法、依法决策提供智库支持。出台《济宁市重大行政决策程序规定》《济宁市规范性文件管理办法》，建立《济宁市重大行政决策法律顾问公职律师审查制度》，政府法律顾问、公职律师等参与各类规范性文件审查和规范性文件后评估，确保重大决策制度合法合规。2019年以来，市政府新出台26件规范性文件、37件政府重大行政决策，均有法律顾问参与论证审查。

四、强化监督，用“规范执法”树权威

“令在必信，法在必行”。权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，依法行政必须强化对行政权力的监督。济宁市不断畅通监督渠道，推动监督模式创新，确保行政权力始终在法治轨道上运行。一是全面接受监督。自觉接受人大及常委会监督，定期向市人大常委会报告工作、向市政协常委会通报情况，全面执行市人大及其常委会决议决定，2020年4月，市人大常委会视察依法治市工作情况，充分发挥人大监督作用。2016以来，办理人大代表建议768件、政协提案2605件，办复率100%。审计完成市本级政府投资项目637个，增收节支39.4亿元。二是信息化助力行政执法监督。作为全国行政执法监督信息化监管试点和全省首家移动执法APP试点，济宁市在全国率先制定《网上办案和移动执法指导意见》，全力推行“网上办案+移动执法”，优化“济宁执法”APP，截至2021年6月底，网上办理案件40719件。2021年以来，推进行政执法监督综合管理平台建设，实时生成行政执法大数据分析应用成果，为各级行政执法规范执法行为提供大数据支撑，推动各级行政执法规范化和科学化，目前汇集执法行为数据22万余条。三是推动行法监督体制改革。济宁市在市县两级司法局设置行政执法监督局，县级设立行政执法监督大队，乡级设立行政执法监督工作室，形成执法监督局和执法监督大队“局队合一”、执法监督工作室与司法所“室所联动”的基层执法监督工作模式，同时，统筹整合三级行政执法监督力量，将各县区划分成三至五个行政执法监督片区，各镇街实行网格化精细监管，将执法监督触角延伸到最基层。目前，全市14个县区和156个镇街全部成立了执法监督机构。四是全面推进政务公开。在全市机关事业单位、企业设立26处立法联系点，充分倾听群众意见建议，切实提高立法质量。出台《济宁市公众参与政府立法办法》，保障公众的立法参与权，实现公众有效有序参与。深化县市区重大行政决策合法性审查全覆盖，出台重大行政决策动态管理制度，实现市、县级层面决策事项目录动态管理常态化。

五、以法为基，建“法治营商环境”促发展

“法治是最好的营商环境”，法治化是营造稳定、公平、可预期营商环境的根本保障。济宁市坚持用法治来规范政府和市场的边界，为市场主体平等竞争、蓬勃发展厚植土壤，为高质量发展提供不竭动力。一是推进“放管服”改革。积极争创国家营商环境改革创新示范区，实现企业开办“一个窗口、一套材料、一张表单、一个流程、一网通办”，全程电子化率达到95%以上。深化简政放权，下放行政许可236项。大力推行容缺办理，各县市区纳入容缺办理事项平均561项，实施承诺制事项平均161项，已办结事项31.6万余项。二是提供有“温度”的法治服务。2020年以来，开展司法行政机关法律服务企业发展专题调研，走访企业15家，与20家企业负责人座谈，向110多家企业发放调查问卷，收集意见建议340余条。积极整合国内外一流律师、公证、司法鉴定、涉外仲裁等高端法律服务机构，在高新区建设高端法律服务产业园，提供更高层次公共法律服务。建立服务机制成立济宁市中小企业法务援助服务团、中小投资者权益保护法律服务顾问团等各类法律服务团共49个，深入企业开展法治体检，为企业依法依规健康发展保驾护航。三是实施“不罚清单”“轻罚清单”。推行包容审慎的监管方式，从2020年6月起，对267项轻微违法行为事项不予处罚，对19项一般违法行为事项减轻处罚，截至目前，全市共办理不予处罚案件8054件、减轻处罚案件638件、企业受益8692个，有关做法被《光明日报》《法治日报》报道。四是打造无证明城市。在全省16地市率先发布《全面推行证明事项告知承诺制实施方案》，明确16项重点工作任务，建立了工作协调机制和精准政策供给机制。截至目前，共取消证明事项1484项，实行告知承诺制115项，实现了法律法规之外“无证明”，累计办理有关事项82546件，平均办理时限缩短至4.6天，比法定时限压缩75%。

六、法治为民，兴“法德兼治”聚民心

依法行政需要人民群众的监督与支持，更需要需要和谐稳定的法治环境。济宁市在公共法律服务、普法宣传上持续发力的同时，结合济宁地域文化特色，打造“和为贵”社会治理品牌，探索出“法德兼治”社会治理的新模式。一是提升公共法律服务水平。坚持在法治轨道上统筹推进疫情防控工作，全程参加省“2·13”疫情处置任务，范华平副省长给予批示肯定。推动市县乡三级公共法律服务平台建设，形成一批各具特色的法律服务实体平台。推广“镇村法律服务”工作打包服务方式，实现市县乡村法律顾问全覆盖。2021年以来，在全省率先完成市、县两级法律援助经费标准办法的出台，同时加大协调争取力度，从省司法厅争取到中央和省级法律援助专项经费342万元。二是丰富普法宣传形式。开通“普法公交专列”，57条公交线路750余台车辆循环播放法治微电影和法治动漫。举办《身边的<民法典>》等节目，开展民法典宣传活动1250余场次。抓实青少年普法，配齐中小学法治副校长，举办“送法进校园”活动300余次，启用济宁市青少年法治教育基地。2021年以来，深入开展形式多样的民法典普法宣传活动，在全市范围组织“美好生活•民法典相伴”主题宣传活动，在济宁电视台开播“走进群众心里”栏目，在《联播济宁》开设“律师说‘典’”专栏，20期被列为学习强国平台内容。推动民法典主题公园建设，目前，各县市区民法典公园建设已全面启动。三是擦亮“和为贵”金招牌。积极推动儒家文化与人民调解工作相融合，创新“和为贵”矛盾纠纷调解新模式。目前，全市共有“和为贵”人民调解室5100个，专兼职人民调解员23162人，2017年以来，累计调节案件3.7万余件，调解成功率达98.5%以上。2020年9月，为深化和拓展“和为贵”调解模式，整合纪委监委、法院、检察、公安、司法、信访等部门资源，实体独立运行“和为贵”社会治理服务中心，实现矛盾纠纷“一窗受理、一网流转、一站解决”。四是加强行政复议规范化建设。印发《济宁市贯彻落实行政复议体制机制改革实施方案》，优化复议审理机制，落实了提级集中管辖，保证案件公正审理。开展行政复议“基层基础提升年”活动，出台《关于加强和改进行政复议工作的意见》，规范行政复议行为。引入“和为贵”调解机制，将行政复议调解贯穿办案全过程。五是提高行政机关依法应诉能力。市政府制定了《济宁市行政应诉办法》，先后两次下发关于进一步做好行政机关负责人出庭应诉和执行生效法律文书工作的《通知》，建立季度通报出庭应诉制度，督促行政机关负责人严格履行法定职责和法定义务，积极主动出庭应诉、出声。2021年以来市县举行执法单位旁听观摩行政诉讼案件庭审活动16场次、参加人员400余人，有效推动了行政机关负责人和执法人员直接了解案件、提高行政纠纷化解水平。2021年以来，全市行政应诉案件出庭诉讼率、涉企业行政案件出庭应诉率均为100%。

奉法者强则国强，法治兴则国运兴。济宁法治政府建设将锚定2035年远景目标，立足“十四五”规划任务，紧密结合济宁实际，始终沿着“依法治市”的轨道砥砺前行，以良法善治提升政府依法行政能力，以法德兼治推进社会治理现代化，用法治的力量为济宁现代化强市建设保驾护航。