杨建强等代表:

您们提出的关于开展土地细碎化整理 实现农民节本增效和增加村集体收入的建议收悉, 现答复如下:

一、基本情况

济宁市家庭承包土地面积788.39万亩，家庭承包户数152.2万户，家庭承包地块数量平均每户4-5块，家庭承包土地细碎化较高的农户达10块以上。近年来，各级高度重视高标准农田建设、农村土地承包管理及经营权流转工作，积极推动农业生产托管服务模式，全面提升农业综合生产能力，推进农业适度规模经营，解决农户土地细碎化问题，促进农村“小田”并“大田”以适应机械化农业生产，加快现代农业发展步伐。目前，土地流转面积达到509.3万亩，占家庭承包经营总面积的64.7%，居全省前列。其中土地流转形成50亩以上面积达到312.37万亩、占家庭承包耕地面积的40%；小农户（家庭承包户）托管面积达到443万亩（含土地流转再托管面积），高标准农田建设85.7万亩。

二、稳定完善农村土地承包关系，夯实土地规模流转基础。根据全省统一部署，2013年我市全面开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，市委、市政府印发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，市县联动，精心组织，稳步推进，2016年，全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作率先通过省级验收。通过承包地确权登记颁证，赋予了农民更多的支配权，保障了土地利益双方平等合理参与市场交易活动，稳定农民土地经营的预期，增加农民的财产性收入，给承包农户吃了“定心丸”，为土地规模流转奠定坚实基础。

三、加大政策支持力度，推进农村土地规范有序流转。市委、市政府出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《做好整村集中流转农户承包地风险防范的通知》，明确了土地流转的基本原则和重点工作，鼓励农民以土地承包经营权等方式入股组建土地股份合作社，建立健全承包地风险防范机制，引导和规范工商资本进入农业。为推进土地经营权健康有序流转、发展农业适度规模经营指明了方向。各县市区结合各自实际，制定了推进土地流转的政策措施，泗水县制度了《中共泗水县委泗水县人民政府关于深入推进乡村振兴加快富民产业发展的实施意见》，对新增土地流转集中连片面积达到200—500亩、500—1000亩、1000亩以上的，县财政分别给予3万元、5 万元、10万元的奖励。任城区人民政府出台了《关于鼓励扶持都市型现代农业发展的意见》，区政府每年设立农业发展专项基金2000万元，纳入财政预算，对流转土地规模在300亩以上的农业经营主体，一次性奖励20万元的激励政策。引导农户将分散的承包土地向各类经营主体集中流转，改变了一家一户分散经营现状，发展了农业适度规模经营，推进了特色优质农产品生产，促进农业结构调整。

四、培育壮大新型农业经营主体，促进土地经营权规模流转。出台了《关于构建政策体系培育新型农业经营主体的实施方案》，以放活土地承包经营权为重点，采取政府引导、村组协调、典型带动等措施，积极扶持培育专业大户、家庭农场、农民合作社和农业龙头企业、社会化服务组织等土地流转的主要载体，引导承包土地向各类新型农业经营主体有序流转，发展适度规模经营，激发土地流转内生动力。目前全市家庭农场达到34056家，农民合作社19801个。

五、加强土地流转管理和服务，引导土地规范流转。为建立健全土地流转服务体系，我市印发了《引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》《农村土地租赁、入股流转合同示范文本》《关于加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设的通知》等规范性文件，健全土地流转服务平台，14个县市区成立了县级农村产权流转交易中心，乡镇农村产权流转平台达到138处，为土地流转提供政策咨询、信息发布、价格评估、合同签订和鉴证、矛盾调处等全方位的管理和服务。推行的“先付钱、再种地”的土地流转服务模式（提倡土地租金每年分两次支付，即在每季作物种植之前，先支付农户土地租金），确保农户土地流转收益及时兑现，同时也减轻了规模经营主体集中支付的经济压力。

六、创新模式探索解决耕地碎片化问题

（一）“一户一块田”模式。就是在农民自愿的基础上，把农民手中零散的土地都拿出来，通过丈量和整合，把‘零碎地’聚成‘大块地’，每户村民得到一整块大田，从一定意义上讲，是一种土地互换。金乡县向省农业农村厅申请了以备案制开展农村承包地改革试点，出台了《农村“一户一田”土地综合改革试点方案》，确定了试点村及试点面积，并按照时间节点有序推进，目前已完成2万亩试点。邹城市看庄镇是土豆蔬菜种植之乡，由于二轮土地承包地块较为零星分散，不便于种植，通过农户之间互换，这样能使一部分农户将自家分散土地调整为相对集中土地；同时又利于规范化管理、现代化耕种及建设大型土豆大棚种植，提高土地生产效率。

（二）“多户一块田”模式。就是承包权不动，把多户农民土地、集体土地通过土地互换、土地流转、土地托管服务等方式，集中形成“多户一块田”。泗水县泗河街道、中册镇、杨柳镇部分村的农户为了连片发展西瓜等设施大棚种植，农户之间通过互换整合为一块地，连片建设设施发展大棚瓜菜，既方便耕种管收，又提高了种植效益。

（三）“一村一块田”模式。任城区积极探索“土地集中流转→整理→再流转”模式，收储农村土地，推进土地集约经营。唐口街道张寨村动员全体群众积极参与土地流转，全村1689亩土地全部整体流转给村集体，成立“济宁市嘉运农业种植合作社”，发展西兰花及杞柳种植深加工等项目；村民以土地承包经营权入股，年底按合作社收益参与分红，实现了村民、合作社、村集体三方共赢的目标。泗水县柘沟镇柘沟六村通过党建引领、整村运营模式，将零星分散的土地整合起来，通过“小田”变“大田”，将村内850余亩土地流转给土地股份专业合作社，铺设灌溉、排水设施，将过去的内涝地、绝产田发展为如今的优渥良田，实现了差田变良田。

（四）“多村一块田”模式。邹城市峄山镇依托济宁大粮农业有限公司组织9个村流转土地5000余亩主要种植粮食作物，计划年内再流转5000余亩，流转规模可达一万亩。计划投资约1200万元，在该镇建设济宁大粮农业分公司，打造集粮食生产、加工、农产品销售、智慧农业设施等一二三产融合发展的现代农业综合发展项目。曲阜市姚村镇河口村以鲁颜种植专业合作社为依托，在尊重农民群众意愿的前提下，坚持“农户加入自愿、退出自由、服务自选”的原则，实行“户户联合、土地整合、统一耕种、统一管理”的经营方式，采用半托管、全托管、股份合作等流转方式，全村农户的土地全部流转给合作社，并辐射到周边自然村、行政村。由合作社为农户提供从种到收、从物资供应到技术服务，从生产到销售，即“产前、产中、产后”的全程“保姆式”服务。

七、下步工作措施

（一）大力培育新型农业经营主体，推进土地有序流转。开展新型农业经营主体示范创建活动，评选认定一批农民合作社示范社和家庭农场示范场，示范带动新型农业经营主体高质量发展，助力农业增效、农民增收，增强土地流转动力。

（二）完善土地流转管理服务，推进土地规范流转。健全完善县、乡、村三级土地流转服务体系，年底前全市所有县均建立县级农村产权交易中心分中心，为土地流转双方提供合同签订、信息服务、价格指导等服务，营造土地规范流转氛围。

（三）充分发挥基层党组织作用，推进土地规模流转。通过基层党组织协调作用，解决土地零碎化流转问题，实现规模经营，充分发挥基层党组织的领头作用，发展土地股份合作社，提高土地集约化水平，实现土地规模效益。

济宁市农业农村局

2023年5月9日

建议原文：

关于开展土地细碎化整理 实现农民节本增效和增加村集体收入的建议

在市委、市政府的正确领导下，市直有关部门的高度重视和精心组织下，全市农村土地确权颁证工作已全面结束，稳定了土地承包关系，给农民吃了定心丸，党中央确定在第二轮农村土地承包到期后再延长30年不变，为农业农村的稳定快速发展奠定良好的基础。大国小农是我国的基本国情，小农户在一定时期内长期存在，特别是经济作物县，农业生产用工多，种植以小农户为主，有效破解农村承包地细碎化难题，进一步优化农业生产关系，已成为目前需推进解决的重要工作事项。

一 、案由

通过调研发现，在农村土地资源利用过程中还存在一些亟待解决的问题

（一）细碎的地块难以形成规模效益。全市各县人均1.5亩地左右，户均3—4口人 ，每户4--6亩地，分散到3--5块地，有的甚至更多，难以机械化作业，很难规模化生产，劳动效率,土地效益低。

（二）种地能手外流较多。随着近几年城镇化进程的加快，年轻农民进城务工增多，多在县城买房或在外地居住。在农村大部分是60岁以上留守老人和部分留守儿童，难以提高土地效益。一方面，30%左右的农户因老人进城或去外地帮助儿女照看孩子等各种原因全家离开农村，或者因年事已高，土地转交给邻居进行种植，或者送人情，有的适当收取400---500/亩不等的承包费；或者一次性收取10000--30000元/亩不等的押金，用地作为抵押把地让给别人耕种；也有一部分农民离村不弃地，粗放种植点小麦玉米等作物，收益甚微；很大程度上影响了土地收益。另一方面，又有一部分种地能手去市外或者外省承包耕地种植大蒜等高效经济作物，有的甚至到云南，或者国外包地种植大蒜，承包费需要1000—1200元/亩，少则500亩，多则1000—2000亩，致使有能力的种地大户和资金外流。

（三）部分县市区规模土地流转成本高。规模土地流转成本高，亩流转成本高达1200—3000元/亩，难以成规模流转。部分乡村农田基础设施差，搞规模化种植因投资高、成本难以收回；土地无法整合连片，种植难度大、流转难度大。

（四）高标准农田建设施工难。高标准农田建设需要建设田成方、路成网、林成行的沟路渠相通，旱能浇涝能排。施工过程中，调整规划部分农田的时候，涉及部分农户的利益难以处理。

二、案据

1、中华人民共和国《农村土地承包法》

2、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》

3、《2022年中央一号文件》党中央确定在第二轮农村土地承包到期的时候再延长30年不变，

4、《高标准农田建设通则》、《全国高标准农田建设规划（2021-2030）》。

三、方案

针对全市农村土地流转过程中存在的问题，提出以下建议：

（一）整合土地资源，聚零为整。对地块过于零散的村队，借助高标准农田建设之际，在尊重农民自愿，不改变土地承包关系的前提下，以每户的土地面积为基础，聚零为整，统一调整地块，每户一块地，既解决了高标准农田建设中沟路渠占压土地的问题，又能解决土地零散的问题。

（二）根据不同需求的农户，分类施策。先统计种地的农户和无力耕种农户的户数，统计出土地各自的土地数量，把一个生产小组（生产小队为基础）的土地分成两块地，愿意种地一块地，不愿种地的一块地，重新分田到户，村民不愿意自己种植的土地由村委会统一对外承包，在不改变土地承包关系和土地面积前提下，多整理出来的土地收入归村集体收入，既能增加村集体的收入，又能增加无力种地户的承包收入，还能让种地能手实现规模效益，让耕种者有田种，无力耕种者有收益，村集体增收入。

（三）尊重农民的首创精神和市场规律。在国家第二轮土地承包到期后再延长30年，土地长久不变政策的指导下，农民承包田进行自然流转，根据各县市区不同情况既可以村队为单位整体流转，也可以农户为单位个体流。转既可以短期流转，也可每年结一次土地流转费；又可以长期流转，也可再流转，随行就市，一次性结清长期流转费。

（四）加大对农民合作社等新型农业经营主体开展土地流转的支持力度，培植壮大农民合作社的服务功能，充分发挥优秀经营主体的行业引领作用，市县镇（街道）党委政府引导、村党支部（村委会）组织，在每镇街选择2-5个村开展试点。由村党支部（村委会）组织协调整合土地、参与管理和分红，分红作为村集体收入。通过整合，使土地成方连片，进行高标准农田建设，实现基础设施标准化，便于种植、旱涝保收。把整合好的土地以1000元/亩以上的价格流转给家庭农场、种植大户、农民专业合作社等去经营管理。土地流转的农户每亩增加收入400-500元/亩；村集体通过土地整合，减少沟路渠，可耕种面积增加10%左右；每整合1000亩大体可增加种植面积100亩，可增加村集体收入10万元。有实力的种地大户，家庭农场，农民专业合作社等新型农业经营主体实现了规模效益，吸引种地能手回流。这样既实现了农户、村集体、家庭农场和包地大户等经营主体多方共赢、合作发展，也解决了土地流转难的根本问题。

（五）建议加大政策支持力度。各级党委政府成立农村土地流转工作领导小组和工作专班，定期研究解决推进过程中遇到的新情况新问题，出台相应的支持奖励等措施，强化督导检查，确保土地细碎化整理取得成效，加快农作物的机械化、规模化种植，降低农业生产成本，有效保障粮食生产安全，持续增加农民收入和村集体收入。